Presupuesto: el caso de la Municipalidad de La Plata

El presupuesto es una herramienta política de planificación, que asigna recursos en base a la identificación de necesidades y asimetrías sociales y territoriales.
El Presupuesto Anual de Recursos y Gastos es un instituto tratado por distintas disciplinas y caracterizado por diversos enfoques que fueron mutando a medida que evolucionaba la concepción y el rol del Estado. En este punto nos interesa destacar su naturaleza política-constitucional y de control, sin dejar de mencionar la posibilidad de que pueda ser abordado como instrumento económico, administrativo y contable.

El presupuesto es inherente al régimen republicano porque lleva al plano de la realidad el control entre los poderes del Estado. Por un lado, al poder ejecutivo le corresponde el principio de iniciativa y tiene la responsabilidad de realizar el programa anual de gobierno mostrando que bienes y servicios va a producir en cada repartición pública bajo restricción financiera y fiscal. En esta instancia los órganos legislativos deben aprobar dicha programación y su correspondiente asignación de recursos. Podríamos decir, autorizan un mandato para hacer.

Por otro lado, el seguimiento y la evaluación, es decir el control parlamentario como instrumento del poder legislativo, permite contrastar la ejecución de las distintas políticas, analizar desvíos y sus causas, y evaluar el desempeño de la gestión en un marco de restricciones financieras y de legalidad. Este enfoque lejos está de reducir este instituto a un mero asiento contable que registra ingresos y gastos. El presupuesto tiene una esencia dinámica, concebida como un ciclo en el que intervienen y se balancean los distintos poderes del Estado, y principalmente, entendida como una herramienta política de planificación que asigna recursos en base a la identificación de necesidades sociales de distinta naturaleza y a las brechas y asimetrías territoriales.

Para que exista un correcto cumplimiento de este mandato, las instituciones públicas requieren un sistema de información que permitan desarrollar una matriz de asignación de inversiones que permita determinar prioridades (utilizando un tamiz que reduzca la brecha de la diada necesidades infinitas/recursos escasos) y corresponder esos indicadores con prestaciones públicas.

Como afirma Orlando Braceli; «la elaboración del presupuesto es una parte fundamental de cualquier gestión de gobierno. El mismo debe contemplar las necesidades de la gente y los bienes que las satisfacen. Asignar los recursos según prioridades y garantizar la máxima transparencia y participación». [1]

Esta caracterización abona a una concepción de este instituto como un ciclo dinámico que no se agota en la programación ni en la presentación o aprobación del documento presupuestario. La asignación real se concreta durante la instancia dinámica del proceso de ejecución de la matriz de decisiones de asignación y se manifiesta en la registración de la ejecución de la gestión presupuestaria. Este proceso está compuesto por tres instancias:

• Momento de la decisión de la programación; constituye la instancia estática del proceso de asignación de recursos y surge de un proceso interno que da lugar al documento presupuestario.

• Registración, seguimiento y monitoreo de la ejecución presupuestaria y la asignación de recursos.

• Momento de la evaluación o control final de la gestión presupuestaria: la evaluación debe comprender cada una de las prestaciones públicas/necesidades públicas y los diferentes niveles de consolidación que integran el Presupuesto inicial y el ajustado por las reprogramaciones que se realicen durante la el proceso de ejecución.

En la última instancia del proceso se materializa con claridad el rol de control del poder legislativo, sea en el nivel central, provincial o municipal. En los gobiernos locales, y analizando el caso del régimen municipal de la provincia de Buenos Aires, esta instancia se denomina “rendición de cuentas”, es responsabilidad de los concejos deliberantes, y está establecida en la Constitución Provincial [2], la Ley Orgánica de las Municipalidades [3] y el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires.

Estos argumentos, y siempre y cuando se respete esta concepción dinámica y cíclica de la asignación de recursos, dan cuenta por qué el presupuesto es una herramienta de control inherente al sistema republicano.

El presupuesto también es una herramienta que promueve la participación directa de la ciudadanía. La apertura de esta instancia está estrictamente vinculada con los instrumentos de decisión y gestión que se disponen. Transparentar y publicitar los sistemas de información primarios, la estructura del presupuesto, los procesos de formulación y los sistemas de registración, son determinantes para que haya evaluación y posibilidades de participación.

El impulso de acciones tendientes a transparentar las decisiones que explicita el presupuesto y el programa anual de gobierno permiten habilitar canales de participación para la identificación del estado de situación de las necesidades y sus causas, la definición y diseños de las políticas, y la verificación de si las acciones que se decidieron se cumplieron o no.

Estos mecanismos no son reducibles a una política pública sectorial. Estas instancias son principios estratégicos que permiten legitimar la función de administrar la cosa pública, y mejorar y profundizar el funcionamiento del sistema democrático.

Bajo esta perspectiva, muchos gobiernos locales implementaron mecanismos de participación. Uno de ellos fue el «Acceso a la Información Pública», entendida como el derecho a peticionar, consultar y recibir información pública completa, adecuada, oportuna y veraz.

Asimismo, los municipios tomaron los principios y lineamientos del Gobierno Abierto y comenzaron a publicar por iniciativa propia información sensible y oportuna sobre su gobierno. Tal es así, que el gobierno municipal de La Plata publica en su página web la conformación completa del presupuesto municipal y sus distintas aperturas permitidas por el Sistema de Reforma de Administración Financiera (RAFAM) [4].

En esta oportunidad, no nos proponemos analizar el presupuesto municipal, sin embargo nos parece importante destacar que información y análisis se pueden realizar con los datos publicados. Presupuesto de gastos por objeto: discrimina el destino de fondos en gasto en personal, bienes de consumo, servicios no personales, bines de uso, transferencias y servicios de la deuda y disminución de otros pasivos.

• Presupuesto de gastos por fuente de financiamiento

• Presupuesto de gasto por estructura programática: esta apertura es de gran importancia ya que permite analizar la incidencia presupuestaria por secretaria, los bienes y servicios que produce cada estamento, a que programas y políticas se destina la inversión y que orden de prioridades tienen las necesidades públicas visibilizadas por el gobierno municipal.

• Cálculo de recursos por procedencia y por rubro: esta sección permite evaluar una de las capacidades estatales más importante, la autonomía financiera. Es decir, se muestra como se componen los recursos municipales y como se conforman, cuantos ingresos se calculan por recaudación propia y cuantos por transferencias vía coparticipación y otros fondos (ingresos tributarios/no tributarios), que fondos son afectados o de libres disponibilidad, y cómo influyen las transferencias de capital del nivel provincial o nacional en el plan de obra pública municipal.

• Cuadro de metas físicas y programación física de los proyectos de inversión: esta información permite medir la productividad pública por bien (unidad física). No solo podemos responder cuanta inversión se destina en una repartición, sino cuantos bienes y servicios va a producir el estado municipal en un año.

La información publicada sobre la Ordenanza de Presupuesto Municipal de La Plata abarca de forma acabada los criterios contables, administrativos, financieros y programáticos (quedan especificadas las políticas públicas a implementar, su inversión y las metas físicas).

Si adoptamos la visión dinámica y cíclica del presupuesto, la información aportada por el área de transparencia se corresponde con el primer momento (estático) referido a la programación. Este es un piso importante en materia de acceso a la información pública, ya que representan insumos pertinentes para transparentar las prioridades del gobierno municipal y las políticas públicas que se van a implementar durante el año en curso.

Por otra parte, y como describimos anteriormente, el proceso de asignación de recursos públicos no empieza y termina en la programación. La asignación real se concreta durante la ejecución, siendo este el principal insumo informativo para evaluar conformidad y cumplimiento del plan de gobierno, su productividad y medir asimismo la eficiencia y eficacia del proceso administrativo.

En este sentido, consideramos que es necesario transparentar y publicar la información completa de todo el proceso –programación y ejecución- para poder consolidar una instancia de evaluación integral de la gestión de gobierno.

Debe entenderse que la publicación de los datos que conforman el presupuesto, sumado a los sistemas de información primarios que promueven matriz de decisiones públicas, no debe cumplirse estrictamente como requerimiento a lo estipulado por la legislación vigente y los organismos de control. Estos principios conforman una visión estratégica que entiende que una administración transparente que estimula la participación ciudadana en el control de la gestión y la formulación de políticas públicas, legitima la acción de un gobierno y redunda en ciudades más democráticas, desarrolladas e inclusivas.

[1]BRACELI, Orlando, “Hacia una nueva concepción de presupuesto público. Los nuevos paradigmas”, en XXIX Simposio de Profesores de Contabilidad Pública. FCE-UN de la Plata. Noviembre 2012.

[2] Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Artículo 192; inc. 5°. Son atribuciones inherentes al régimen municipal: Votar anualmente su presupuesto y los recursos para costearlo; administrar los bienes raíces municipales, con facultad de enajenar tanto éstos como los diversos ramos de las rentas del año corriente; examinar y resolver sobre cuentas del año vencido, remitiéndolas enseguida al Tribunal de Cuentas. [3] Ley Orgánica de las Municipalidades. Artículo 65°: Corresponde al Concejo el examen de las cuentas de la administración municipal, en las sesiones especiales que celebrará en el mes de marzo. Artículo 66°: Examinadas las cuentas, el Concejo resolverá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 192, inciso 5) de la Constitución y las remitirá al Tribunal de Cuentas antes del 30 de Abril de cada año. [4] https://www.laplata.gov.ar/#/transparencia/presupuesto