La gran deuda, la gran duda: ¿FMI o DESC?

Por Germán Jauregui *

El Fondo Monetario Internacional, como “organismo especializado” está vinculado a las Naciones Unidas mediante acuerdos de cooperación y que si bien este tipo de organismo funcionan con un esquema descentralizado, eso no quita que “…la ONU pueda ejercer una competencia de armonización general en los campos económico, social, cultural y técnico, en línea con los propósitos enunciados en los artículos 1.3 y 1.4 de la Carta y de las disposiciones que los desarrollan. Por ende, los “organismos especializados” se enmarcan en el capítulo IX de la Carta de las Naciones Unidas sobre cooperación internacional económica y social”^[1].

Trataremos de pensar sobre la cuestión de la deuda externa y sus efectos en los derechos humanos y el desarrollo (particularmente en los países en desarrollo) porque resulta una preocupación constante, sobre todo debido a que, si bien los Estados han tomado diversas medidas a lo largo de estos últimos treinta años, éstas no han servido para encontrar una solución equitativa y duradera, que esté en consonancia con los compromisos políticos plasmados en los instrumentos internacionales de derechos humanos, y con los objetivos que el mundo se está planteando (vg. Objetivos del Milenio antes y Objetivos de Desarrollo Sostenible ahora).

Además, el llamado de atención se impone, dado que la deuda externa de nuestros países aumenta en forma continua, (aun habiéndose logrado en algún momento cancelar gran parte de ellas), y esto resulta grave y preocupante, no solo porque se han limitado las perspectivas de desarrollo, sino también porque ha ido mermando su capacidad para crear condiciones que gratnicen el efectivo ejercicio de los derechos humanos, en particular los derechos económicos, sociales y culturales (DESC).

Los endeudamientos de los Estados dependen de varios factores, pero lo que nos interesa resaltar en esta oportunidad es la falta de prácticas responsables de obtención y concesión de los préstamos, especialmente en lo que concierne a las condiciones de los mismos, el uso prudente de los desembolsos y la gestión adecuada de su destino.

Si se analizan los antecedentes, pocas veces el financiamiento mediante créditos ayudó a contribuir al desarrollo económico de los países y a mejorar las condiciones que permitan el ejercicio efectivo y progresivo de los derechos humanos, en especial de los DESC. Muy por el contrario, existen datos empíricos concretos que demuestran que, en los países más pobres, dar cumplimiento a las obligaciones del servicio de las deudas contraídas con los organismos interna cionales de crédito les ha impedido destinar fondos a políticas sociales, que son las que en definitiva contribuirán al ejercicio efectivo de los derechos humanos

Aparte de dificultar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con los derechos económicos sociales y culturales, la carga excesiva de la deuda representa para algunos países un importante obstáculo que les impedirá alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030.

Los países que han podido renegociar en condiciones razonables su deuda externa han podido invertir luego en expansión de derechos como la salud, educación y saneamiento, y disminuir o suprimir los costos que se cobraban a los usuarios de algunos de esos servicios (introducidos algunos de ellos como parte de “medidas de austeridad” diseñadas por los organismos internacionales de crédito). Esto ha permitido mejorar el disfrute de los derechos de todos a la salud, la educación, el agua, el saneamiento y la vivienda, entre otros

La realidad, es que existe un divorcio fenomenal entre las prescripciones incluidas las normas de derechos humanos y las propuestas que surgen desde  los organismos internacionales de crédito. Esta cuestión no ha permitido encontrar una solución equitativa y duradera al problema de la deuda soberana,  en consonancia con los diversos compromisos adoptados a este respecto por la comunidad internacional, asumidos expresamente por los Estados al suscribir los Tratados Internacionales de Derechos Humanos. Es que los mandatos de esos otros foros no comprenden expresamente la promoción y protección de los derechos humanos y no los han incorporado en sus políticas y programas encaminados al enfoque del desarrollo basado en los derechos humanos internacionalmente aceptado.

En este contexto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, ha instado en numerosas ocasiones a los Estados a tener en cuenta las obligaciones contraídas en virtud del PIDESC en todos los aspectos de sus negociaciones con las instituciones financieras internacionales a fin de que, al momento de contraer deuda, no se menoscaben los derechos económicos, sociales y culturales. Es que el Derecho Internacional de los derechos humanos impone fuertes limitaciones y requerimientos a los Estados respecto a las políticas de ajuste estructural y endeudamiento externo, toda vez que suelen producir serios y graves perjuicios en el goce de los derechos humanos de las personas sujetas a las jurisdicciones de aquellos, especialmente a los sectores más vulnerables^[2].

En esa dirección, los principales órganos y conferencias de las Naciones Unidas, así como las observaciones finales de diversos órganos de tratados han confirmado la vinculación entre la deuda, los derechos humanos y el desarrollo. Cabe reflexionar seriamente sobre esto, ya que de conformidad con la normativa internacional de derechos humanos, los Estados son responsables de garantizarlos a todas las personas que se encuentren en su territorio y estén sujetas a su jurisdicción. Por eso, al momento de la toma de decisiones respecto a adquirir deuda internacional, no debe ponerse a los Estados en una situación en que las excesivas obligaciones del servicio de la deuda le impidan luego cumplir estas otras importantes obligaciones.

En el caso de Argentina el mayor endeudamiento con el Fondo Monetario Internacional de los últimos tres años ha provocado la reducción del gasto primario se da principalmente sobre las jubilaciones y sobre el gasto social, sobre los subsidios a la energía y transporte (redundando en nuevos aumentos tarifarios), y desatará una merma significativa de las transferencias de la Nación a las Provincias, incluyendo asimismo, la transferencia de distintos programas sociales que tenían base federal, sin los recursos respectivos.

Todas estas consecuencias se darán aun con las obligaciones internacionales que pesan sobre los Estados, que deben evitar con todos los medios a su alcance tomar  medidas regresivas, es decir, llevar adelante cualquier acción deliberada que tenga como efecto la obstaculización de los avances en los derechos económicos, sociales y culturales y que, por tanto, dificulte o retarde la realización continua de esos derechos.

El deber primario de los Estados es asegurarse que los derechos y obligaciones originados en el compromiso de financiamiento internacional, en particular la obligación de devolver la deuda externa, no implicará la adopción deliberada de medidas regresivas respecto de los derechos humanos, y especialmente de los que dependen del desarrollo progresivo, como los DESC.

Es en ese momento donde se genera una profunda responsabilidad, compartida entre quienes toman las decisiones en los Organismos acreedores y en los Estados deudores, consistente en evitar y resolver las situaciones que lleven a configurar una deuda insostenible.

En el caso de los acreedores, incluye sin dudas la obligación de actuar con la debida diligencia en cuanto a la solvencia y capacidad de cancelación del préstamo (incluso abstenerse de concederlo cuando sea consciente que los fondos se utilizarán con fines no públicos, o en proyectos que no sean viables).

Y en relación a los Estados deudores, la fuerte obligación de acordar préstamos y utilizar los respectivos fondos prestados de manera que redunden en el interés general, conscientes también sus dirigentes de poder hacer frente a la deuda puntualmente, sin comprometer ni disminuir fondos aplicables a efectivizar derechos.

Esta fórmula de responsabilidad mutua entre acreedores y deudores en cuanto a sus decisiones, es un requisito fundamental para el establecimiento de un sistema financiero mundial equitativo, que no resulte en menoscabo de la dignidad de los habitantes.

Volviendo a la deuda tomada recientemente por Argentina, la misma representa una inversión de más del 60% del capital del Fondo Monetario Internacional en un préstamo que contraviene los propios estatutos de esa institución, y que una muy buena parte del mismo se ha destinado para garantizar la estabilidad cambiaria, sin que los sucesivos desembolsos hubieran redundado en una expansión de políticas públicas encaminadas a consolidar y/o ampliar derechos, especialmente los DESC. Esto genera una profunda preocupación, ya que las consecuencias se verán a lo largo de los años posteriores, quedando muy comprometida la capacidad del Estado para generar nuevos accesos a derechos para sus habitantes.

Para lograr este compromiso de responsabilidad mutua entre los Estados tomadores de créditos y los Organismos Internacionales de Crédito, resulta necesario un trabajo previo que contemple la transparencia, participación y rendición de cuentas, entendidos como valores fundamentales, tanto en los procesos de solicitud de préstamos como en la concesión de los mismos por los organismos financieros internacionales; asimismo, esa responsabilidad deberá extenderse a la negociación y ejecución de los acuerdos sobre préstamos y otros instrumentos de deuda, la utilización posterior de los fondos, los distintos pagos y desembolsos de la deuda, y eventualmente en la renegociación y reestructuración de las deudas externas, y la aplicación de alivios, cuando ello proceda.

La transparencia exige, entonces, una plena declaración de toda información pertinente a los acuerdos sobre préstamos, pero también respecto de los pagos, la gestión, los resultados de las auditorías públicas de la deuda y otras cuestiones conexas.

En cuanto a la participación, debe resultar de una contribución efectiva y significativa de todos los interesados (incluidos los beneficiarios de los proyectos) en las decisiones sobre las políticas de préstamos y fundamentalmente sobre la utilización de los recursos que se obtengan a partir de ese endeudamiento.

Y finalmente, respecto a la rendición de cuentas, deberá entrañar la adopción de medidas que permitan asegurar que los encargados de la toma de decisiones rindan cuentas de sus acciones relativas, ya sea sobre los acuerdos para contraer la deuda externa, así como las estrategias y políticas sobre la utilización de la deuda externa.

No hay dudas que la transparencia y la participación en este tipo de cuestiones exige siempre la supervisión por parte de los órganos representativos competentes de los Estados (Poder Legislativo) por su amplia conformación plural, y asimismo debería hacerse extensivo a las organizaciones de la sociedad civil.

En consonancia con los principios del sistema universal e interamericano de protección de los derechos humanos, la vinculación entre los organismos internacionales de crédito y los Estados no puede nunca efectivizarse a través de condicionamientos que impliquen medidas regresivas, ni que vulneren los derechos de los habitantes, ya que de otro modo, los organismos de financiamiento estarían operando de manera contraria a los fundamentos que dieron origen al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, especialmente en cuanto a las obligaciones asumidas por los Estados parte para garantizar de manera progresiva y universal el efectivo goce de los derechos humanos, y en especial de los derechos económicos, sociales y culturales.

Entonces, todo acuerdo al que se pretenda arribar con organismos internacionales de crédito no podrá implicar nunca la adopción de medidas o políticas públicas regresivas en la esfera de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESC) derivadas del otorgamiento de créditos, porque de lo contrario se estaría configurando una clara violación al principio de progresividad y no regresividad  de los derechos contenido en la  Declaración Universal de los Derechos Humanos (preámbulo), en el artículo 2° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y en el artículo 1° del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), todos ellos Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos suscriptos por el Estado Nacional.

*Director Área Derechos Económicos Sociales y Culturales CEG La Plata

[1] Krikorian, Marcelo, “Derechos humanos, políticas públicas y rol del FMI”, 2013, pág. 69   http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/33536/Documento_completo.pdf?sequence=3

[2] E/C.12/2016/1 Consejo Económico y Social de la Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Deuda pública, medidas de austeridad y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, citado en  GIALDINO, Rolando E., “Deuda externa, prestatarios y prestamistas, y ajustes estructurales a la luz del Derecho internacional de los derechos humanos”, Thomson Reuters La Ley, AR/DOC/978/2018