Programación, monitoreo y evaluación: Municipalidad de La Plata

Por Santiago Muñiz *

Introducción:

El Centro de Estudios para la Gobernanza presentó en el año 2017 “La Plata en Diagonal”. Este estudio tuvo como objetivo evaluar el acceso a la información pública en la ciudad de La Plata. En aquella oportunidad, planteábamos que el presupuesto municipal, y la consecuente asignación de recursos, son herramientas fundamentales para consolidar mecanismos de control parlamentario y ciudadano, y poder llevar adelante distintos dispositivos de participación que permitan dar cuenta de las necesidades públicas, tanto materiales como simbólicas.

Este informe, además de analizar la pertinencia y utilidad de los datos publicados, se propone ir registrando una periodicidad de la información que permita hacer una evolución en serie de los avances y retrocesos en materia de acceso a la información pública.

Asimismo, la importancia de la construcción de datos e indicadores que den cuenta de la relación ejecución presupuestaria-metas, no solo nos permite abordar esta temática desde la transparencia y la publicación de los actos públicos, sino que observamos en qué medida la burocracia y la gerencia pública lleva adelante sistemas de evaluación de las políticas públicas implementadas.

Presupuesto y Asignación de Recursos:

El presupuesto y la asignación de recursos tienen una esencia dinámica, concebida como un ciclo en el que intervienen y se balancean los distintos poderes del Estado, y principalmente, entendida como una herramienta política de planificación que asigna recursos en base a la identificación de necesidades sociales de distinta naturaleza y a las brechas y asimetrías territoriales.

Por otro lado, y como afirmábamos en la introducción, el presupuesto también es una herramienta que promueve la participación directa de la ciudadanía. La apertura de esta instancia está estrictamente vinculada con los instrumentos de decisión y gestión que se disponen. Transparentar y publicitar los sistemas de información primarios, la estructura del presupuesto, los procesos de formulación y los sistemas de registración, son determinantes para que haya evaluación y posibilidades de participación.

El impulso de acciones tendientes a transparentar las decisiones que explicita el presupuesto y el programa anual de gobierno, permiten habilitar canales de participación para la identificación del estado de situación de las necesidades y sus causas, la definición y diseños de las políticas, y la verificación de si las acciones que se decidieron se cumplieron o no.

En este sentido, Orlando Braceli afirma; “la elaboración del presupuesto es una parte fundamental de cualquier gestión de gobierno. El mismo debe contemplar las necesidades de la gente y los bienes que las satisfacen. Asignar los recursos según prioridades y garantizar la máxima transparencia y participación”.¹

Asimismo, esta concepción dinámica no solo da cuenta de la relación entre el poder ejecutivo y el poder legislativo; destacamos, principalmente, esta característica cíclica que no se agota en la programación ni en la presentación o aprobación del documento presupuestario. La asignación real se concreta durante la instancia dinámica del proceso de ejecución; y por último, la evaluación, es el paso que da cuenta del cumplimiento de las metas propuestas, y actúa como un insumo que retroalimenta las intervenciones públicas futuras.

Este proceso está compuesto por tres instancias:

• Momento de la decisión de la programación; constituye la instancia estática del proceso de asignación de recursos y surge de un proceso interno que da lugar al documento presupuestario.

• Registración, seguimiento y monitoreo de la ejecución presupuestaria y la asignación de recursos.

• Momento de la evaluación o control final de la gestión presupuestaria: la evaluación debe comprender cada una de las prestaciones públicas/necesidades públicas y los diferentes niveles de consolidación que integran el presupuesto inicial y el ajustado por las reprogramaciones que se realicen durante la el proceso de ejecución.

El régimen municipal de la provincia de Buenos Aires establece que la instancia de control o evaluación queda reservada para el instituto de la rendición de cuentas. Esta es establecida por la Constitución Provincial², la Ley Orgánica de las Municipalidades³ y el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires.

Más allá de esta instancia, que otorga un rol de control y evaluación a los Concejos Deliberantes, es sustancial tener en cuenta que la gestión de gobierno no puede llevarse adelante, ni retroalimentarse, sin un sistema de evaluación que dé cuenta del proceso de ejecución político y de sus resultados.

En este sentido, Niremberg, Brawerman, Ruiz, sostienen: “Entendemos por evaluación de programas o proyectos sociales una actividad programada de

reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e impactos de esos proyectos o programas, y formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción presente y mejorar la acción futura.”⁴

Con todo, y más allá de las distintas herramientas desde las cuales se puede abordar el proceso presupuestario y la asignación de recursos, queda claro que no podemos dar cuenta de este fenómeno si este no es concebido como una triada de mutua necesidad y retroalimentación entre la programación, el monitoreo de la ejecución y la evaluación.

El acceso a la información pública, el caso del Municipio de La Plata:

La aplicación de instancias de participación y de acceso a la información pública actúan como mecanismo que permiten sostener una estrategia que abona al principio de gobierno abierto y al paradigma de gobernanza o “buen gobierno”.

Asimismo, en el corto y mediano plazo, estas acciones buscan legitimar la administración pública, y mejorar y profundizar el funcionamiento del sistema democrático. Bajo esta perspectiva muchos gobiernos locales implementaron mecanismos de participación. Uno de ellos fue el “Acceso a la Información Pública”, entendida como el derecho a peticionar, consultar y recibir información pública completa, adecuada, oportuna y veraz.

En este marco, el gobierno municipal de La Plata publica en su página web la conformación completa del presupuesto municipal y las distintas aperturas disponibles en el Sistema de Reforma de Administración Financiera (RAFAM)⁵.

La tesis central de nuestro trabajo es que debe existir una correspondencia entre la información publicada y las tres instancias que caracterizan la visión dinámica del presupuesto. Es decir, que la información que registra y publica, en este caso el gobierno municipal de La Plata, debe dar cuenta de la programación, el monitoreo de la ejecución y la evaluación de resultados.

La página web del municipio publica los expedientes que conforman las ordenanzas de presupuesto para los años 2017 y 2018.

En primera medida, destacamos que si hacemos un repaso de todos los gobiernos locales de la provincia de Buenos Aires, La Plata, garantiza la asequibilidad de la información del plan anual de gobierno, respetando el principio de accesibilidad, comprensión e inteligibilidad.

En este caso puntual, los datos publicados muestran para el presupuesto 2017 y 2018:

• El Cálculo de Recursos por objeto y procedencia (proyección de la recaudación tributaria y no tributaria).

• Cuadro de Metas.

• Listado de Estructuras Programáticas.

• Presupuesto de gastos por objeto, jurisdicción, estructura programática, fuente de financiamiento.

• Programación física de proyectos de inversión obras y actividades.

• Cuenta Ahorro Inversión Financiamiento – CAIF

Estos datos abordan de forma acabada los criterios contables, administrativos, financieros y programáticos -quedan especificadas las políticas públicas a implementar, su inversión y las metas físicas-.

Sin embargo, si tomamos nuestra tesis de trabajo, respecto a la correspondencia entre datos publicados y la visión dinámica e integral del sistema presupuestario y de asignación de recursos, observamos que la información es incompleta, y no aborda preguntas fundamentales para evaluar la gestión de gobierno. Es decir, que el estado actual del acceso a la información presupuestaria solo responde al primer momento de este proceso, solo da cuenta de la programación.

La no publicación de datos de ejecución y monitoreo, y para el caso 2017, adolecer del expediente de rendición de cuentas, no permite responder preguntas trascendentales al momento de caracterizar a una gestión. No sabemos: ¿Cómo se ejecutaron las políticas; hubo subejecución de programas públicos? ¿Se recaudó de la forma establecida y se cumplieron los objetivos propuestos? ¿Se cumplieron las metas físicas establecidas? ¿Se resolvieron las demandas sociales que motivaron crear programas públicos?

Todas estas preguntan expresan que el programa de transparencia de la municipalidad de La Plata no muestra datos que permitan evaluar cómo se gobierna, qué distancia existe entre lo programado y ejecutado, y en última instancia, cuáles fueron las razones para que se alcanzaran o no los objetivos y metas propuestas en el plan de gobierno.

En conclusión, y analizando el acceso a la información pública y la construcción de indicadores de gestión, el gobierno municipal de La Plata, tiene una cuenta pendiente respecto de la visión dinámica e integral del sistema presupuestario.

Es estratégico avanzar en mecanismos de información claros y accesibles que aborden, ya no la etapa estática de la programación, sino los momentos de la ejecución y de la evaluación de resultados, principalmente donde el Estado y su burocracia se ponen en funcionamiento en pos de alcanzar los objetivos propuestos y avalados por la ciudadanía.

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El presente artículo forma parte del Informe La Plata en Diagonal 2018

* Coordinador del Área Derecho a la Ciudad CEG La Plata