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El presupuesto es una herramienta política de planificación, que asigna recursos en base a la identificación de necesidades y asimetrías sociales y territoriales.
El Presupuesto Anual de Recursos y Gastos es un instituto tratado por distintas disciplinas y caracterizado por diversos enfoques que fueron mutando a medida que evolucionaba la concepción y el rol del Estado. En este punto nos interesa destacar su naturaleza política-constitucional y de control, sin dejar de mencionar la posibilidad de que pueda ser abordado como instrumento económico, administrativo y contable.

El presupuesto es inherente al régimen republicano porque lleva al plano de la realidad el control entre los poderes del Estado. Por un lado, al poder ejecutivo le corresponde el principio de iniciativa y tiene la responsabilidad de realizar el programa anual de gobierno mostrando que bienes y servicios va a producir en cada repartición pública bajo restricción financiera y fiscal. En esta instancia los órganos legislativos deben aprobar dicha programación y su correspondiente asignación de recursos. Podríamos decir, autorizan un mandato para hacer.

Por otro lado, el seguimiento y la evaluación, es decir el control parlamentario como instrumento del poder legislativo, permite contrastar la ejecución de las distintas políticas, analizar desvíos y sus causas, y evaluar el desempeño de la gestión en un marco de restricciones financieras y de legalidad. Este enfoque lejos está de reducir este instituto a un mero asiento contable que registra ingresos y gastos. El presupuesto tiene una esencia dinámica, concebida como un ciclo en el que intervienen y se balancean los distintos poderes del Estado, y principalmente, entendida como una herramienta política de planificación que asigna recursos en base a la identificación de necesidades sociales de distinta naturaleza y a las brechas y asimetrías territoriales.

Para que exista un correcto cumplimiento de este mandato, las instituciones públicas requieren un sistema de información que permitan desarrollar una matriz de asignación de inversiones que permita determinar prioridades (utilizando un tamiz que reduzca la brecha de la diada necesidades infinitas/recursos escasos) y corresponder esos indicadores con prestaciones públicas.

Como afirma Orlando Braceli; «la elaboración del presupuesto es una parte fundamental de cualquier gestión de gobierno. El mismo debe contemplar las necesidades de la gente y los bienes que las satisfacen. Asignar los recursos según prioridades y garantizar la máxima transparencia y participación». [1]

Esta caracterización abona a una concepción de este instituto como un ciclo dinámico que no se agota en la programación ni en la presentación o aprobación del documento presupuestario. La asignación real se concreta durante la instancia dinámica del proceso de ejecución de la matriz de decisiones de asignación y se manifiesta en la registración de la ejecución de la gestión presupuestaria. Este proceso está compuesto por tres instancias:

• Momento de la decisión de la programación; constituye la instancia estática del proceso de asignación de recursos y surge de un proceso interno que da lugar al documento presupuestario.

• Registración, seguimiento y monitoreo de la ejecución presupuestaria y la asignación de recursos.

• Momento de la evaluación o control final de la gestión presupuestaria: la evaluación debe comprender cada una de las prestaciones públicas/necesidades públicas y los diferentes niveles de consolidación que integran el Presupuesto inicial y el ajustado por las reprogramaciones que se realicen durante la el proceso de ejecución.

En la última instancia del proceso se materializa con claridad el rol de control del poder legislativo, sea en el nivel central, provincial o municipal. En los gobiernos locales, y analizando el caso del régimen municipal de la provincia de Buenos Aires, esta instancia se denomina “rendición de cuentas”, es responsabilidad de los concejos deliberantes, y está establecida en la Constitución Provincial [2], la Ley Orgánica de las Municipalidades [3] y el Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires.

Estos argumentos, y siempre y cuando se respete esta concepción dinámica y cíclica de la asignación de recursos, dan cuenta por qué el presupuesto es una herramienta de control inherente al sistema republicano.

El presupuesto también es una herramienta que promueve la participación directa de la ciudadanía. La apertura de esta instancia está estrictamente vinculada con los instrumentos de decisión y gestión que se disponen. Transparentar y publicitar los sistemas de información primarios, la estructura del presupuesto, los procesos de formulación y los sistemas de registración, son determinantes para que haya evaluación y posibilidades de participación.

El impulso de acciones tendientes a transparentar las decisiones que explicita el presupuesto y el programa anual de gobierno permiten habilitar canales de participación para la identificación del estado de situación de las necesidades y sus causas, la definición y diseños de las políticas, y la verificación de si las acciones que se decidieron se cumplieron o no.

Estos mecanismos no son reducibles a una política pública sectorial. Estas instancias son principios estratégicos que permiten legitimar la función de administrar la cosa pública, y mejorar y profundizar el funcionamiento del sistema democrático.

Bajo esta perspectiva, muchos gobiernos locales implementaron mecanismos de participación. Uno de ellos fue el «Acceso a la Información Pública», entendida como el derecho a peticionar, consultar y recibir información pública completa, adecuada, oportuna y veraz.

Asimismo, los municipios tomaron los principios y lineamientos del Gobierno Abierto y comenzaron a publicar por iniciativa propia información sensible y oportuna sobre su gobierno. Tal es así, que el gobierno municipal de La Plata publica en su página web la conformación completa del presupuesto municipal y sus distintas aperturas permitidas por el Sistema de Reforma de Administración Financiera (RAFAM) [4].

En esta oportunidad, no nos proponemos analizar el presupuesto municipal, sin embargo nos parece importante destacar que información y análisis se pueden realizar con los datos publicados. Presupuesto de gastos por objeto: discrimina el destino de fondos en gasto en personal, bienes de consumo, servicios no personales, bines de uso, transferencias y servicios de la deuda y disminución de otros pasivos.

• Presupuesto de gastos por fuente de financiamiento

• Presupuesto de gasto por estructura programática: esta apertura es de gran importancia ya que permite analizar la incidencia presupuestaria por secretaria, los bienes y servicios que produce cada estamento, a que programas y políticas se destina la inversión y que orden de prioridades tienen las necesidades públicas visibilizadas por el gobierno municipal.

• Cálculo de recursos por procedencia y por rubro: esta sección permite evaluar una de las capacidades estatales más importante, la autonomía financiera. Es decir, se muestra como se componen los recursos municipales y como se conforman, cuantos ingresos se calculan por recaudación propia y cuantos por transferencias vía coparticipación y otros fondos (ingresos tributarios/no tributarios), que fondos son afectados o de libres disponibilidad, y cómo influyen las transferencias de capital del nivel provincial o nacional en el plan de obra pública municipal.

• Cuadro de metas físicas y programación física de los proyectos de inversión: esta información permite medir la productividad pública por bien (unidad física). No solo podemos responder cuanta inversión se destina en una repartición, sino cuantos bienes y servicios va a producir el estado municipal en un año.

La información publicada sobre la Ordenanza de Presupuesto Municipal de La Plata abarca de forma acabada los criterios contables, administrativos, financieros y programáticos (quedan especificadas las políticas públicas a implementar, su inversión y las metas físicas).

Si adoptamos la visión dinámica y cíclica del presupuesto, la información aportada por el área de transparencia se corresponde con el primer momento (estático) referido a la programación. Este es un piso importante en materia de acceso a la información pública, ya que representan insumos pertinentes para transparentar las prioridades del gobierno municipal y las políticas públicas que se van a implementar durante el año en curso.

Por otra parte, y como describimos anteriormente, el proceso de asignación de recursos públicos no empieza y termina en la programación. La asignación real se concreta durante la ejecución, siendo este el principal insumo informativo para evaluar conformidad y cumplimiento del plan de gobierno, su productividad y medir asimismo la eficiencia y eficacia del proceso administrativo.

En este sentido, consideramos que es necesario transparentar y publicar la información completa de todo el proceso –programación y ejecución- para poder consolidar una instancia de evaluación integral de la gestión de gobierno.

Debe entenderse que la publicación de los datos que conforman el presupuesto, sumado a los sistemas de información primarios que promueven matriz de decisiones públicas, no debe cumplirse estrictamente como requerimiento a lo estipulado por la legislación vigente y los organismos de control. Estos principios conforman una visión estratégica que entiende que una administración transparente que estimula la participación ciudadana en el control de la gestión y la formulación de políticas públicas, legitima la acción de un gobierno y redunda en ciudades más democráticas, desarrolladas e inclusivas.

[1]BRACELI, Orlando, “Hacia una nueva concepción de presupuesto público. Los nuevos paradigmas”, en XXIX Simposio de Profesores de Contabilidad Pública. FCE-UN de la Plata. Noviembre 2012.

[2] Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Artículo 192; inc. 5°. Son atribuciones inherentes al régimen municipal: Votar anualmente su presupuesto y los recursos para costearlo; administrar los bienes raíces municipales, con facultad de enajenar tanto éstos como los diversos ramos de las rentas del año corriente; examinar y resolver sobre cuentas del año vencido, remitiéndolas enseguida al Tribunal de Cuentas. [3] Ley Orgánica de las Municipalidades. Artículo 65°: Corresponde al Concejo el examen de las cuentas de la administración municipal, en las sesiones especiales que celebrará en el mes de marzo. Artículo 66°: Examinadas las cuentas, el Concejo resolverá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 192, inciso 5) de la Constitución y las remitirá al Tribunal de Cuentas antes del 30 de Abril de cada año. [4] https://www.laplata.gov.ar/#/transparencia/presupuesto

Por Agustina González Ceuninck *

 

En el Gran La Plata las y los jóvenes de entre 16 y 25 años son los más afectados por la pobreza. El 34,16% está por debajo de la linea de pobreza moderada

El próximo 9 de marzo se hará la presentación en la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires del primer informe del Centro de Estudios para la Gobernanza La Pata (CEG): «Análisis de la Pobreza y la Desigualdad en el Aglomerado Gran La Plata».

En él se ofrece «un análisis de la pobreza y la desigualdad en la ciudad de La Plata» y su finalidad es la «de constituirse como una herramienta de base orientada a informar la toma de decisiones y potenciar los niveles de colaboración entre Estado y sociedad civil». Las conclusiones serán publicadas luego de la presentación. No obstante ello, el CEG ha advertido un indicador que amerita un análisis puntual.

En el Gran La Plata, el grupo etario comprendido entre 0 a 16 años es el que tiene la mayor participación en la pobreza. El 36,59% de las personas que están por debajo de la línea de pobreza moderada (3.811,30 pesos mensuales) son niños y niñas y el 39,69% de las personas que están por debajo de la línea de pobreza extrema (1.564,01 pesos mensuales) están en este grupo etario.

De igual forma, las y los jóvenes de entre 16 y 25 años son los más afectados por la pobreza. El 34,16% de este grupo se halla por debajo de la línea de pobreza moderada, mientras que su incidencia en la pobreza extrema alcanza al 12,53%.

A su vez, comparado con otros agrupamientos etarios, este último colectivo exhibe una diferencia marcada. Los datos, entonces, sirven para efectuar un diagnóstico de situación y, consecuentemente, echar mano a herramientas eficaces en pos de lograr resultados concretos, lo que en los hechos se debe traducir en la necesidad de gestar o nutrir políticas públicas idóneas para sacar a las y los niños/as y jóvenes de la pobreza.

Resulta evidente que la problemática planteada requiere abordajes en distintos niveles, a saber, nacional, provincial y municipal. No obstante ello, desde el municipio se pueden promover acciones tendientes a motivar discusiones con el Estado provincial, como dotar de mayores recursos y tornar operativa la Ley 13.298 de Promoción y Protección Integral de los Derechos de los Niños y Niñas (hasta los 18 años de edad), en lo que concierne, por ejemplo, a los Consejos Locales, ejes nodales instrumentados por la norma aludida para consagrar la descentralización de la política pública.

También se pueden reflotar iniciativas legislativas, como la promovida hace algunos años por la Fundación Crear La Plata, tendientes a generar un régimen de promoción del primer empleo para jóvenes, con la finalidad intrínseca de generar un programa de educación en y para el trabajo, y también de gestar credenciales y acreditaciones que puedan ser antepuestas por las juventudes en el tránsito por su proceso de inserción laboral.

Como puede apreciarse, el informe que elaboró el CEG, inaugurará escenarios de debate a partir de la desagregación de los datos, que habilitarán a gestar programas e intervenciones estatales a partir de la potencia que detenta la creación de saber.

 

*Directora de Desarrollo Institucional CEG La Plata

El derecho al trabajo digno es uno de los elementos constitutivos del estatus de ciudadanía. Es obligación de los estados garantizar su ejercicio

Thomas Marshall, uno de los principales teóricos sobre el concepto de ciudadanía, definió el término como un «estatus otorgado a quienes son miembros completos de la comunidad». En este sentido, todas las personas que posean el estatus, son iguales con respecto a los derechos y deberes que éste contenga.

En la actualidad, existe generalizado consenso respecto de que el derecho a un trabajo digno cons- tituye uno de los elementos constitutivos clave de dicho estatus de ciudadanía y que es obligación de los Estados garantizar su ejercicio. Por oposición, la falta de acceso a un empleo digno importa una clara limitación al ejercicio pleno de los derechos ciudadanos y la imposibilidad de concebir una comunidad igualitaria.

Recientemente el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) publicó los indicadores relativos al mundo laboral del primer trimestre de 2017 que permiten establecer un análisis de la evolución que ha tenido el mercado de trabajo en los últimos trimestres. La base de datos utilizada es la de la Encuesta Permanente de Hogares, que se realiza trimestralmente y permite establecer compa- raciones fiables y sostenidas en el tiempo.

Del análisis de los datos surge que, a nivel nacional, el empleo se encuentra estancado y la desocupación fue en aumento hasta ubicarse en su valor actual: 9.2%. Si bien en el cuarto trimestre de 2016 se evidenció una retracción, los análisis sobre el fenómeno – incluyendo las apreciaciones del propio INDEC- coincidieron en que lo que motivó la baja fue el paso a la inactividad de muchas personas que en virtud del efecto «desaliento», dejaron de buscar trabajo, por el tiempo y dinero que ello implica y la frustración que no conseguirlo conlleva.

En la ciudad de La Plata, si se analizan los últimos 3 trimestres, la tasa de actividad evidencia estancamiento y la de empleo, una clara tendencia a la retracción: mientras que en el tercer trimestre se ubicaba en un 52%, los datos del primer trimestre de 2017 indican que bajó un punto porcentual. Respecto del desempleo, se evidencia un aumento significativo en el último trimestre; mientras que en el cuarto trimestre de 2016 arrojaba un 7%, en el primer trimestre de 2017 ascendió a 8%.

El aumento del desempleo, sumado a los indicadores de pobreza que fueran analizados por este Centro de Estudios en anteriores oportunidades y que indican que en la ciudad una de cada tres personas está por debajo de la línea de pobreza, nos permiten inferir que nos encontramos ante una situación en la que resulta imperioso repensar los rumbos de acción y diseñar políticas públicas tendientes a la generación de oportunidades que reviertan el actual escenario.

Los datos analizados también permiten evaluar la situación de la comunidad platense a la luz de algunas variables, de las que cobra relevancia la de género, toda vez que las mujeres son quienes, generalmente, cuando los indicadores de empleo se retraen, se ven más afectadas. Esto obedece a los estereotipos de género que condicionan el acceso y la permanencia de las mujeres en el mercado laboral y que continúan confinándolas al ámbito doméstico, imposibilitando su autonomía económica y aumentando su vulnerabilidad.

En la ciudad de La Plata, si se analiza la tasa de actividad de varones y mujeres, se observa que a pesar de su estancamiento general, para los varones evidenció un ininterrumpido crecimiento (de 63.5% a 66% del tercer trimestre de 2016 al primero de 2017) y la de las mujeres, la tendencia fue totalmente contraria (bajando de 48% a 46% en el mismo período). Cuando se analiza la tasa de desocupación, esta es sensiblemente más baja para los varones que para las mujeres, 6.5% y 9.9% respectivamente. Estos datos evidencian dos cosas: por una parte, el hecho de que cualquiera sea la evolución, la brecha existente entre los géneros respecto de la actividad, el empleo y el desempleo, es significativa. Por otro lado, que son las mujeres quienes salen del mercado laboral en mayor medida cuando éste está en retracción.

Los motivos por los cuales se da este fenómeno son múltiples pero pueden mencionarse dos que sin duda repercuten en profundizarlo: en primer lugar, la discriminación y los estereotipos de género existentes en el mercado laboral y, por otro lado, la necesidad de sortear las tareas de cuidado al interior de los hogares, que, sin posibilidades de tercerizarlas en el sector privado, recaen en manos – mayo- ritariamente- de las mujeres.

La edad es otro factor que cobra relevancia, máxime si se tiene en cuenta que la pobreza tiene una incidencia mayor en niños, niñas y jóvenes. La tasa de desocupación de mujeres de hasta 29 años asciende a 21.9% y entre varones, 15.7%. Estos datos evidencian la necesidad de diseñar políticas públicas focalizadas que, teniendo a las personas jóvenes como principales destinatarias, coadyuven a revertir la situación.

El ejercicio del derecho a un trabajo digno posibilita el acceso a otros dispositivos de protección social y, consecuentemente, el goce de otros derechos humanos derivados. Es necesario avanzar en el diseño y urgente implementación de políticas públicas basadas en la evidencia que procuren elevar los estándares de ciudadanía y estén orientadas a mejorar la vida de la ciudadanía platense.